Actualmente, hablar de la participación ciudadana es demasiado amplio y complejo, participar, en principio, significa “compartir” algo con alguien o, por lo menos hacer saber a otros alguna noticia. De modo que la participación es siempre un acto social. Solo se puede ser parte donde hay una organización que abarca por lo menos a dos personas, sus sinónimos son coadyuvar, compartir, comulgar y se buscan propósitos compartidos. Asimismo, refiere que el término participación está inevitablemente ligado a una circunstancia específica y a un conjunto de voluntades humanas, el ambiente y el individuo, que forman los anclajes de la vida social, puede estimular o inhibir la participación ciudadana en circunstancias distintas, como por las razones estrictamente personales –psicológicas o físicas– que empujan a un individuo a la decisión de participar. La participación es siempre, a un tiempo, un acto social, colectivo, y el producto de una decisión personal, dos elementos complementarios: la influencia de la sociedad sobre el individuo, pero sobre todo, la voluntad personal de influir en la sociedad (Merino, 2015).
De lo anterior, la modalidad de participación, más destacada, tradicional y organizada es la electoral. Su estructura extendida en la mayoría de los países del mundo la convierte en el instrumento clave para la renovación de los poderes públicos y sean elegidos los representantes. Son los procesos electorales quienes han formado el núcleo básico del régimen democrático, que como ya es por demás conocido ha atravesado por una serie de acontecimientos, como la formación de partidos políticos, las ideas de soberanía y legitimidad, la evolución del Estado y las formas de gobierno que costaron importantes conflictos a la humanidad y una historia larga y compleja.
Actualmente, los sistemas democráticos han garantizado el derecho al voto, las elecciones periódicas, la estructura de partidos, los organismos electorales, en fin, la suma de instituciones y actores que soportan la forma más ordenada de participación política, pero por otro lado, hay masas de individuos con otras preferencias y anhelos que no encuentran en la participación electoral la satisfacción total de sus demandas y requieren la apertura de otros mecanismos de contacto permanente para ser incluidos en los asuntos públicos. En ese sentido, la participación se vuelve un camino de doble sentido: primero, sirve para elegir a los órganos de gobierno pero también es utilizada para influir en ellos. En otras palabras, la participación es indispensable para integrar la representación de las sociedades democráticas a través de los votos, pero una vez constituidos los órganos de gobierno, la participación se convierte en el medio para hacerse presente en la toma de decisiones.
Ante tal escenario se han producido otros medios para que exista mayor control en el ejercicio del poder concedido a los gobernantes, pues los partidos políticos no poseen el monopolio de la actividad democrática ya que en nuestros días hay nuevos mecanismos de participación ciudadana para intentar influir en las decisiones políticas dentro del Estado de Derecho ya que desde hace tiempo en algunos países de mayor estabilidad democrática han existido múltiples mecanismos institucionales que aseguran la opinión de los ciudadanos sobre las decisiones tomadas por el gobierno. Son modalidades de participación directa en la toma de decisiones políticas que hacen posible una consulta constante a la población.
En nuestros días, la mayor parte de los especialistas clasifican a los mecanismos más conocidos como el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular y la revocación de mandato. Dichos mecanismos también son conocidos comúnmente como instrumentos de democracia directa. Como el mismo Sartori comenta la democracia del referéndum supondría la existencia de una comunidad política en la cual los individuos podrían ser consultados permanentemente sobre los asuntos públicos.

De los mecanismos mencionados anteriormente, creemos que hay muchas similitudes en el significado. El plebiscito se relaciona entre dos posibles alternativas de decisión aunque no es exclusivo del proceso legislativo. Caso contario el referéndum va afín a la aprobación o al rechazo de los ciudadanos de una reforma a la ley existente, o en su caso a la creación de una nueva. La iniciativa ciudadana va ligada a que la ciudadanía proponga de manera directa una modificación legislativa. Finalmente, la revocación de mandato permite calificar la actuación del poder ejecutivo y en su caso, terminar el mandato entes del plazo establecido por la ley.
Es relevante mencionar que las condiciones para la implementación de mecanismos de participación ciudadana varían de un país a otro, dependiendo de la inclusión del gobierno, la intervención de los partidarios, los diferentes temas que no pueden ser objeto de consulta, las condiciones de financiamiento para llevarlos a cabo, el acceso a los medios de comunicación, la duración de la actividad proselitista, los requisitos de inscripción de los votantes, son algunos elementos que habría que considerar.
En México, incluir a los ciudadanos en los temas públicos, parece ser una tarea que se ha venido complicando, pues se cuenta con pocos avances en el tema de participación ciudadana directa, a pesar de que existen algunos antecedentes, como en el año 2000 con la idea discursiva de la participación para establecer el horizonte simbólico de los actores políticos y sociales. Más adelante a fines de 2003 se aprueba una Ley de Desarrollo Social que permitió a algunas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) ser vigilantes de la aplicación de la política social. Se impulsó también la visibilización y la investigación sobre el sector civil desde el Instituto Nacional de Desarrollo Social.

Asimismo, a principios de 2004 se aprobó la Ley Federal de Apoyo a las actividades realizadas por las OSC, la cual pretendía ser una herramienta de transparencia y de mayor institucionalización en la participación de las políticas públicas. Sin embargo, no se llegó a consolidar este tema con verdaderos mecanismos efectivos para la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, por lo que era necesaria la existencia de canales institucionales y marcos jurídicos que regularan la participación.
Fue hasta 2014 cuando México dio un paso significativo con una reforma constitucional de gran calado en materia político-electoral, pues se empezó a institucionalizar los mecanismos de participación ciudadana como; la consulta e iniciativa popular, como un derecho de los ciudadanos ya que el artículo 35 fracciones siete y ocho, respectivamente, refiere que los ciudadanos podrán iniciar leyes y votar en consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las cuales se llevaran a cabo el día de la jornada electoral. Dicha reforma dio origen a que en marzo de ese mismo año bajo el propósito de promover la participación y de regular todo lo relacionado con el proceso de la participación ciudadana, fuera publicada la Ley Federal de Consulta Popular.
A pesar de que se dio un gran paso en el tema de consulta popular, se pusieron ciertos candados, originando que a la fecha no se haya tenido ningún ejercicio de participación ciudadana a nivel nacional. Estas limitantes en primer lugar fue haber restringido temas de la consulta popular en materia de: derechos humanos; materia electoral; ingresos y gastos del Estado; seguridad nacional, y de organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. Así mismo, cuando surja una controversia en la materia, será la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien tiene la última palabra para resolver la procedencia constitucional de la consulta. Otra de las limitaciones es que, de llevarse a cabo la consulta, solo será vinculatoria para las autoridades competentes, es decir, que se convierta obligatoriamente en ley, norma o en política pública, cuando la participación total de la consulta popular haya sido al menos el 40 por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores.
Como podemos observar, ya se cuenta con canales institucionales y con un marco jurídico que regula la injerencia de los ciudadanos en los asuntos públicos, sin embargo, todavía permanece en un estado de aletargamiento, pues a la fecha existe una nula experiencia nacional sobre consulta popular o en su caso iniciativas ciudadanas. Siguen siendo los partidos políticos quienes para legitimar sus propuestas son los únicos que han intentado a través del respaldo ciudadano llevar algunos temas a la consulta popular.
Prueba de ello, fue que en el año 2015 recién publicada la ley, algunos partidos políticos quisieron impulsar temas de trascendencia nacional para llevarlos a una consulta popular. Así fue el caso del PRD, Morena, PAN y PRI. Los dos primeros estuvieron relacionados con la reforma energética. El tema impulsado por el PAN versó sobre el salario mínimo. Y finalmente el PRI proponía la eliminación de 100 de las 200 diputaciones federales y 32 senadurías ambas bajo el principio de representación proporcional.
De las anteriores propuestas es importante recalcar que solo la del PAN fue vista como constitucional, ya que la pregunta no versa sobre ninguno de los temas excluidos en la legislación, Sin embargo, ya existían propuestas para desvincular la apreciación de ciertos ingresos del Estado como las multas, que se encuentran relacionados al salario mínimo. Las restantes se consideraron inconstitucionales por que hacían referencia a los ingresos del Estado y a la materia electoral respectivamente, ambos temas señalados como excluidos porque iban en contra del precepto constitucional y la figura de consulta popular solo opera para reformas a la legislación secundaria.
Esto nos muestra, como México a nivel nacional, está muy lejos de realizar ejercicios de participación ciudadana eficaces en comparación con otros países de democracias más sólidas. Ante este escenario, ha sido una mera simulación de democracia directa y es fuertemente criticado debido a que la figura de consulta popular es restrictiva porque prohíbe diversas materias y porque impide enmiendas constitucionales. Por otra parte, han sido las estructuras partidarias, más que la movilización independiente de la sociedad civil, la que ha dado sustento a estos primeros ejercicios. Son los partidos usando una figura “ciudadana” para promover sus agendas electorales lo que ha llevado también a la politización del tema.
El caso de Hidalgo
En donde la participación ciudadana corre con más suerte, es en las entidades federativas del Estado mexicano, ya que en los últimos años se ha incluido en la mayoría de las entidades federativas mecanismos para incorporar la participación ciudadana directa. Dichos mecanismos en muchos estados representan una alternativa de acción y coparticipación con las autoridades públicas, sin embargo, existen demasiadas disparidades en las distintas legislaciones locales, mientras algunos estados cuentan con mecanismos bien definidos, originando múltiples formas de participar en los asuntos públicos, algunos otros tienen una legislación bastante limitada, pues incluyen escasos mecanismos de participación, como por ejemplo Hidalgo. Pero a pesar de todas las transformaciones que han tenido los regímenes democráticos, todavía hay estados que carecen de un marco jurídico que regule la injerencia de los ciudadanos en los asuntos públicos como es el caso de Campeche, Chihuahua, Estado de México, Puebla y San Luis Potosí, lo cual acentúa las carencias competitivas de esas entidades federativas.
Ahora bien, los mecanismos más utilizados en las legislaciones estatales son: *la iniciativa popular (25 estados), en la cual, 14 estados la tienen a nivel estatal y en los 12 restantes, a nivel estatal y municipal; el referéndum (25 estados), en donde nueve estados únicamente se aplica a nivel estatal y en 16 se aplican ambos niveles y; el plebiscito (25 estados), aquí, solo en cuatro estados se aplica a nivel estatal y en los 21 restantes es competencia del estado y de los municipios. Pero algo que resulta interesante destacar, es que el mecanismo de revocación de mandato, que tiene que ver con la permanencia en el cargo o la remoción de un representante electo y que desde nuestro punto de vista es el más efectivo para evaluar el desempeño de los gobernantes, solo lo contempla tres estados; Oaxaca, únicamente a nivel estatal; Morelos y Nuevo León, en el ámbito tanto estatal como municipal.
Estos nuevos mecanismos que son innovadores para algunas entidades federativas, sin duda fortalecen la democracia directa y están estrechamente ligados a la participación para la inclusión de los asuntos públicos, pero lo importante es que sean aplicarlos realmente, pues a pesar de los 27 estados que cuentan con un marco jurídico, a simple vista, solo ocho han llevado a la práctica por lo menos un ejercicio de participación ciudadana como es el caso de la Ciudad de México, Coahuila, Colima, Durango, Jalisco, Sinaloa, Sonora y Yucatán, además, 6 de estos estados, cuentan con leyes con más de 10 años de existencia, lo que podría suponer que son los más avanzados en la materia. Esto da muestra, de que a pesar de tener ciertos avances en la parte legislativa en la mayoría de los estados como en Hidalgo, no es más que una simulación y cumplimiento únicamente formal, lo que representa un gran atraso en materia de participación ciudadana, ya que a la fecha no se tiene visiblemente registrado ningún ejercicio realizado, dentro del contexto estatal y municipal.
En Hidalgo, la Ley de Participación Ciudadana fue publicada el 16 de febrero de 2015, en el Periódico Oficial del Estado de Hidalgo (POEH), contemplando tres mecanismos de participación (iniciativa ciudadana, consulta popular y audiencia pública). Para su construcción, Hidalgo siguió bases de estados antecesores que ya contaban con esta ley, es decir que antes de la publicación ya se tenían 25 estados con Ley de Participación Ciudadana, como podemos ver en el siguiente cuadro:

Cuadro 4: Años de la Publicación de los Mecanismos de Participación Ciudadana
1998 (1) 2000 (3) 2001 (5) 2002 (1) 2004 (1) 2005 (1) 2007 (2) 2008 (1) 2009 (1) 2011 (2) 2012 (5) 2014 (2) 2015 (1) 2016 (1)
Jal Col BC Gto CDMX QR Tab Gro Tlax Sin Mich Mor Hgo. NL
BCS Tam. Yuc Son Oax Chia.
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Fuente: Elaboración propia de las bibliotecas legislativas digitales de los congresos locales

Lo anterior muestra, que de las 27 leyes publicadas hasta la fecha, Hidalgo se encuentra posicionado en el penúltimo lugar, lo que marca que durante años los gobernantes tuvieron un marcado desinterés en el tema. Fue hasta el 26 de junio de 2014 que se presentó el proyecto de decreto de “la Ley de Participación Ciudadana para Hidalgo y sus municipios”, a cargo del diputado Guillermo Bernardo Gallan Guerrero, integrante del Grupo Legislativo del Partido Acción Nacional, sin embargo, para el proceso de construcción de esta ley, no se realizó ningún foro de consulta y opinión previa con la ciudadanía, como ocurrió en otros estados, como por ejemplo fue el caso de Coahuila, por lo que únicamente el congreso local a través de los representantes fueron quienes determinaron cuales serían los mecanismos que contemplara la ley.
Estos mecanismos de participación ciudadana son los siguientes:
Iniciativa ciudadana: los ciudadanos de Hidalgo, podrán presentar iniciativas de leyes con por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores del Estado.
Consulta popular: los ciudadanos ejercen su derecho, a través del voto emitido, expresando su opinión respecto de uno o varios temas de trascendencia estatal.
Audiencia pública: los ciudadanos hidalguenses podrán proponer y presentar al titular del Poder Ejecutivo, dependencias de la administración pública, ayuntamientos y a los organismos públicos autónomos, la adopción de determinados acuerdos o la realización de ciertos actos. Así como, las peticiones, propuestas o quejas en todo lo relacionado con la administración pública a su cargo; y evaluar junto con las autoridades el cumplimiento de los programas y actos de gobierno.
De estos tres mecanismos, también cabría comentar, que en los dos primeros su aplicación es únicamente a nivel estatal, y solamente la audiencia pública es aplicable a nivel municipal, por lo que no se podría realizar por ejemplo; una consulta ciudadana en algún municipio de Hidalgo a diferencia de otros estados de la república mexicana. Esto resulta un tanto limitativo en el sentido de que para muchos el contacto más cercano de los gobernantes con los ciudadanos es a nivel municipal y es en donde se podrían implementar mecanismos de participación ciudadana en ese nivel para la coparticipación de los ciudadanos en la toma de decisiones, sin duda en Hidalgo de nada sirve la legislación existente si no contempla verdaderos mecanismos de participación en los diferentes niveles de gobierno.
En este sentido, Hidalgo está muy lejos de ejercer algún mecanismo de participación ciudadana directa, pues si bien es cierto cuenta con una ley en la materia, ésta es muy limitada, fantasiosa y mediocre, ya que los mecanismos existentes de participación ciudadana, resultan insuficientes, si consideramos las demás legislaciones de algunas entidades federativas en la materia, por ejemplo: en estados como Guerrero, la Ciudad de México, y Sinaloa, Sonora, etc. cuentan con más del doble de mecanismos, podremos decir entonces que el congreso de Hidalgo ha sido ineficiente en cuanto a los mecanismos legislados para la inclusión de la ciudadanía.
Aunado a lo anterior, la ley hidalguense carece de la figura de revocación de mandato, plebiscito y referéndum entre otros, en consecuencia, resultaría ilógico hablar de una mayor participación ciudadana, si existe una notable falta de instrumentación jurídica en el tema, pero más allá de eso, una falta de voluntad política para crear verdaderos mecanismos de participación eficaces que generen en el ciudadano una mayor confianza y la plena certeza de formar parte de los asuntos públicos.
Finalmente, podríamos decir que el tema de los mecanismos para la participación ciudadana, no solo ha comenzado a tener un mayor auge a nivel mundial, sino también ha venido impactando a nivel sub nacional, en virtud de ello, varios especialistas en el tema, refieren una serie de ventajas para que la participación ciudadana vaya encaminada al fortalecimiento de los sistemas democráticos. En Hidalgo, parecería que estamos lejos de alcanzar este escenario, pues como lo pudimos ver, son escasos los mecanismos que actualmente se tienen en la Ley de Participación Ciudadana para Hidalgo y sus Municipios, aunado a esto, el código electoral de Hidalgo no establece plazos para efectuar el proceso de consulta, por ejemplo: en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley Federal de Consulta Popular se establece que en el mes de Septiembre es la fecha límite para gestionar la consulta, en el caso de una consulta para Hidalgo no hay un plazo de inicio y nos enfrentamos a un grave problema que le correspondería resolver a la autoridad administrativa, es decir, el Instituto Estatal Electoral de Hidalgo (IEE), así mismo, si se hubiera presentado una petición por el dos por ciento de ciudadanos que aparecen en la lista nominal sería también este organismo el encargado de verificar la autenticidad de las firmas de los solicitantes.
Más allá de la falta de lineamientos de estos mecanismos de participación ciudadana, de no contar con plazos ni regulación para aplicarlo, aunado al desconocimiento de la población sobre ello, la falta de confianza hacia las instituciones, los largos periodos de espera para llevar a cabo una consulta y la falta de voluntad política para el perfeccionamiento legal, sin duda obstruye ese derecho y han hecho que exista desinterés y opacidad en la participación ciudadana. Las personas no quieren formar parte en los asuntos públicos, en primer lugar, porque no cuentan con la información suficiente para evaluar a los gobiernos o para involucrarse en la realización de programas y políticas públicas, en suma, el ciudadano hidalguense no está preparado para tomar decisiones complejas e importantes. Es necesario que las mismas autoridades incentiven la participación abriéndose a la inspección pública y generar verdaderos canales de participación ciudadana. Y aunque se han proporcionado herramientas legales básicas para que la ciudadanía participe, esto no se cumple.
A pesar de que en algunas entidades federativas como el estado de Hidalgo, ya existe una legislación, la participación es casi nula. Se deben de crear o reformar los marcos legales e institucionales que contemplen medios de participación a nivel local como por ejemplo; la organización de cabildos abiertos –para el caso del gobierno municipal–, para mantener los estrechos conductos de comunicación entre gobierno y sociedad, permanentemente abiertos.
Ante los escasos mecanismos de participación en Hidalgo y debido a todos los obstáculos mencionados anteriormente, creemos que quizás una solución al impedimento de ejercer ese derecho y ante la creciente sociedad red basada en el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), se podría abrir la oportunidad para construir nuevas relaciones entre el gobierno y ciudadanos, para consolidar mecanismos que permitan la incidencia directa de éstos en la toma de decisiones y la construcción de políticas públicas como ya se hace en otros países. Los progresos actuales de la cibernética hacen que esa posibilidad no sea con largos periodos de espera para poder realizar la consulta y no tener una legislación tan fantasiosa como lo es actualmente.

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